从“主体”到“兜底”面临哪些挑战？

“中国的国情决定了只有稳定的煤炭行业，能源的饭碗才能牢牢地抓在自己手中。”中国煤炭工业协会会长付建华在会上指出。

会上发布的《2025煤炭行业发展年度报告》（以下简称《报告》）指出，“十四五”期间，我国累计生产原煤约230亿吨，约占全国一次能源生产总量的65%，煤炭消费量约占能源消费总量的54%。

一边是占比过半的现实支撑，一边是新能源加速替代的发展趋势。中国电力联合会预测，到2026年底，非化石能源发电装机容量占比将达63%左右，太阳能发电装机规模将首次超过煤电。

如何准确把握新时期煤炭定位和作用？中国煤炭工业协会政策研究部主任郭中华表示，煤炭正从“主体能源”转向“兜底性能源、系统调节性能源”。

从“主体”到“兜底”，并非简单的职能调整，而是涉及生产方式、运行机制、利益格局的系统性重塑。但无论怎么调整变化，核心都指向一个“稳”字。

煤炭要发挥兜底作用，意味着在极端天气、地缘冲突、新能源出力不足等情况下，能够迅速增产保供；而在新能源发力充足时，又要主动压产让路。这种“弹性生产”对煤炭企业提出了前所未有的要求。

“今年以来，地缘冲突、能源市场波动，进一步凸显了煤炭在我国能源安全中的作用。”中国煤炭运销协会理事长刘志江指出，电煤中长期合同制度和煤炭储备体系保障了市场稳定。

中国煤炭经济研究会副理事长梁敦仕表示，为更好发挥煤炭兜底保障作用，国家已建立煤炭产能储备制度，提出到2030年力争形成3亿吨左右的可调度产能储备。

问题在于，煤矿生产具有显著“惯性”——增产需要提前准备采掘接续、设备配置、人员调度；压产则意味着设备闲置、人员安置、固定成本分摊。

全国政协委员、中国矿业大学（北京）原副校长姜耀东在调研中发现，当前煤矿面临减产即亏损的困境：以内蒙古某千万吨级煤矿为例，停产1个月直接损失约2亿元，维持基本运转固定成本仍需3000万元。让年产1000万吨煤矿维持“热备用”状态，年需投入约8000万元，但现行制度未建立成本回收渠道。

从煤炭行业整体来看，市场周期性波动叠加能源体系重构，转型压力倍增。《报告》显示，2025年，全国规模以上煤炭企业营业收入同比下降17.8%、利润总额同比下降41.8%，行业亏损面为48.26%。

在此背景下，怎样才能让煤炭企业有动力“既备而能用，又能停能让”？

《报告》指出，“十五五”期间，建立煤炭市场弹性调控体系，完善煤矿弹性产能和弹性生产煤炭价格、成本补偿、弹性生产激励机制，支持企业根据市场需求变化实现弹性生产。

“针对煤炭产能储备建设，国家已配套出台‘产能置换、矿区总体规划及规划环评手续办理、新增产能指标’三项优惠政策。”梁敦仕指出，“但关于储备运行中的补偿机制，仍需进一步突破。”

从更长远的时间线来看，煤炭兜底保障还面临高强度开采与资源接续的平衡问题。

“十四五”期间，全国原煤产量从39亿吨跃升至48.5亿吨，其中山西、内蒙古西部、内蒙古东部、陕北和新疆五大基地产量占比近80%。《报告》指出，全国煤炭生产重心加快向西部转移，长距离大运量运输需求对供应保障提出更高要求，持续高强度开采导致部分大型煤炭矿区可采储量下降、服务年限缩短，生产接续问题亟待解决。

如何让煤炭“有底可兜”？郭中华指出，“十五五”时期，要加强资源地质调查，推进煤炭增储稳产，稳定山西、陕西、内蒙古等地煤炭产量规模，适度增加新疆矿区开发规模，构建全国煤炭资源梯级开发利用格局。